El hechizo de los recursos naturales: ¿existe solución?

La "Enfermedad Holandesa"
Cuando la Shell descubrió petróleo en el delta del Níger muchos aventuraban un futuro esperanzador para Nigeria. Sin embargo, las cosas han cambiado mucho y el país es hoy más pobre que cuando se creó en 1960. La Guerra de Biafra, la mayor guerra civil africana, fue en parte un intento de la región del Este y de la etnia Igbo para lograr el control exclusivo de los recursos petrolíferos. La inestabilidad política y la dictadura han caracterizado la vida política en Nigeria durante los últimos 30 años; mientras que otros países que partían desde niveles similares de renta per capita y sin recursos naturales (como por ejemplo Indonesia) han logrado mayores niveles de estabilidad política y crecimiento.
Otros países como Venezuela, Sierra Leona, Guinea Ecuatorial, Ecuador, Botsuana o el Congo han seguido una trayectoria similar a la nigeriana. Los diamantes, el gas, el petróleo o el oro constituyen recursos naturales sometidos al intrigante hechizo por el cual el país que los posee en exceso queda condenado económicamente al retraso.

¿Cuáles son las causas de este hechizo? ¿Cómo puede romperse?
Como señalan Stiglitz y otros economistas existen tres razones que explican la maldición de los recursos naturales.
En primer lugar las grandes perspectivas de beneficio que se derivan de recursos como el petróleo orientan a los dirigentes políticos y empresariales hacia objetivos perversos.
Los dirigentes políticos tienden a desear una porción cada vez mayor del pastel, mientras que los empresarios tratan de sobornar al gobierno o a la administración en vez de producir. Estas conductas han provocado en muchos lugares guerras y fuertes corruptelas.
En segundo lugar, los recursos naturales están sujetos a precios altamente volátiles y determinados en los mercados financieros internacionales, que pueden entrar en crisis repentinas de funestas consecuencias para los países más pobres.
La volatilidad de los precios puede traducirse en volatilidad macroeconómica y, por tanto, en tasas de desempleo e inversión excesivamente cambiantes.
En tercer lugar, los recursos naturales están sometidos a la conocida 'enfermedad holandesa'.
Los síntomas de esta enfermedad son la fuerte sobrevaloración del tipo de cambio como consecuencia de la masiva entrada de divisas y las consiguientes dificultades de otros sectores productivos de la economía, que sufren para exportar sus productos o ser competitivos a nivel interno dado lo barato que resulta importar.
De esta manera, tal y como le pasó a Holanda tras descubrir el petróleo del Mar del Norte, puede muy bien suceder que la explotación de un recurso natural vaya acompañada de altos niveles de desempleo causados por la debilidad del mercado interno.

¿Cuál de estas causas afecta en mayor medida al desarrollo?
En un trabajo de carácter académico Xavi Sala i Marti y Arvind Subramanian estudian estadísticamente esta cuestión concluyendo que las dotaciones de recursos naturales sobre todo afectan al crecimiento de los países a través de sus perniciosos efectos sobre la corrupción. Según sus argumentos, los minerales y el petróleo generan un deterioro institucional que se expresa en fuertes niveles de corrupción y que opera en un doble sentido.
Por un lado, los gobiernos que tienen un fácil acceso a los recursos naturales no necesitan promover la creación de riqueza y, posteriormente, grabarla con impuestos.
Por lo tanto no existen incentivos al buen manejo económico porque el dinero 'cae del cielo'. Por otro lado, los ciudadanos, al no pagar impuestos, tienen menos incentivos para responsabilizar al gobierno de sus actos y los servicios prestados puesto que no los pagan. Esta falta de conexión entre el gobierno y el ciudadano pervierte las instituciones democráticas.
Desde la ciencia política, el profesor catalán Carles Boix proporciona una explicación complementaria para dar cuenta del pernicioso efecto que los recursos naturales tienen sobre las instituciones democráticas y entender por qué el gobierno se distancia de los ciudadanos.
Según este autor, el petróleo y los recursos extraíbles de las minas se distinguen de otro tipo de bienes en que son activos específicos del país; es decir, no pueden deslocalizarse en caso de que el gobierno suba en exceso los impuestos o imponga royalties u otro tipo de tributos. A diferencia de una fábrica textil o automovilística, la explotación del petróleo, los diamantes e incluso determinadas plantaciones son activos nada móviles que constituyen 'riquezas específicas del país'.
Ante estas riquezas específicas, el gobierno puede imponer fuertes impuestos sin miedo a perderlas puesto que sólo pueden producirse en el país, esto no sucede con los capitales financieros u otro tipo de industrias.
Los gobiernos pueden disfrutar de esta manera de onerosas rentas que reducen sus incentivos a abrir la participación a la ciudadanía democratizando sus instituciones políticas, ya que supondría que dichas rentas tendrían que redistribuirse entre un número mayor de personas.
Al mismo tiempo, los capitalistas tienen fuertes incentivos a impedir que el Estado se abra a la participación ciudadana que inevitablemente conducirá a una reducción de sus beneficios. Es por ello que la abundancia de recursos naturales frena la democratización y, por tanto, la rendición de cuentas de políticos ante ciudadanos.
Los economistas han denominado a este fenómeno por el cual los países con abundantes recursos naturales obtienen peores resultados económicos que aquellos con menos 'la maldición de los recursos naturales'.
Sin embargo, no todos los países con recursos naturales han sufrido las mismas consecuencias; y países como Noruega, Estados Unidos, Suecia o Canadá han podido desarrollarse todavía más gracias a ellos.
No se trata pues tanto de una maldición sino más bien de un hechizo, dónde está entonces el truco?
Gran parte de la explicación se halla en que los países que se han desarrollado con recursos naturales ya habían desarrollado sus instituciones antes de descubrirlos. Por ejemplo, cuando Estados Unidos descubrió petróleo en Alaska ya disponía de instituciones democráticas básicas que permitían el control de sus gobernantes por la ciudadanía y establecían fuertes sistemas de control entre poderes.
No obstante, la mayoría de países en desarrollo que han descubierto recursos naturales carecían de las instituciones democráticas mínimas y eran por lo tanto más vulnerables a la captura y el saqueo de los recursos de la nación por parte de políticos y empresarios.

¿Qué hacer ante esta situación? ¿Cómo gestionar los recursos naturales para evitar el hechizo?
Obviamente las soluciones varían en función de la problemática que se desee resolver. Por ejemplo, la elevada volatilidad puede solucionarse mediante fondos de estabilización que retienen parte del dinero ganado cuando los precios se mantienen altos, evitando contraer excesivos créditos durante los años favorables. En este sentido, los gobernantes deben resistir la tentación que sobre la mesa ponen los prestamistas internacionales y, por tanto, deben tener visiones de largo plazo y no dirigidas por el populismo cortoplacista tan frecuente en los gobiernos sometidos a un escaso control político y social.
La 'enfermedad holandesa' también tiene una solución teóricamente sencilla, por ejemplo, manteniendo una parte de las divisas obtenidas por la venta del petróleo u otro recurso natural en el extranjero. De esta forma, invirtiendo el dinero en Estados Unidos o en Europa se evita la apreciación excesiva de la moneda y el deterioro del mercado interno y del resto de exportaciones.
La recuperación paulatina de la inversión evitaría la apreciación. No obstante, esta política también ha de luchar contra las presiones cortoplacistas que desean invertir el dinero cuanto antes el país para extraer réditos electorales, así como las de aquellos que argumentan que el dinero del petróleo no ha de utilizarse para fomentar la economía de otros.
Sin embargo, estas medidas de política económica olvidan la raíz principal de la maldición de los recursos naturales:
- la calidad de los institucionales o, lo que es prácticamente lo mismo;
- el control de los políticos.
En este sentido las propuestas más lógicas guardan relación con la mayor democratización de los países y, por tanto, la mayor transparencia del proceso político. Esto es lo que parecen demostrar procesos como los acaecidos en Botswana y los que se están intentando emprender en Nigeria.
Al mismo tiempo, la democratización de los países reduciría los incentivos al cortoplacismo que dificultan la puesta en práctica de las medidas comentadas anteriormente.
Pero la democratización efectiva de los países en vías de desarrollo resulta un objetivo muy difícil de lograr, los políticos todavía cuentan con escasos incentivos para no utilizar los recursos del petróleo en su propio beneficio (electoral, de partido, u otros peores), y las empresas gozan de una fuerte superioridad monetaria y técnica para presionar sobre las instituciones políticas.
Por estas razones algunos economistas de corte liberal están proponiendo como solución que el dinero 'fácil' de los recursos naturales no pase por las arcas del Estado, sino que vaya directamente al bolsillo de los ciudadanos mediante un cheque o anotaciones en cuenta. De esta forma, si el gobierno quiere gastar dinero deberá poner impuestos a los ciudadanos y justificar en qué gasta este dinero.
La puesta en práctica de esta iniciativa levanta, no obstante, muchos interrogantes entre los cuales se encuentran;
- quién serán los destinatarios del dinero, los adultos, las mujeres, los hogares?
- Cuánto convendría redistribuir, todo o una parte significativa de los recursos obtenidos?
- Cómo debería distribuirse, mediante una junta donde figuren representantes del gobierno y la sociedad civil, por las instituciones públicas o directamente por las empresas?
La respuesta a estos interrogantes han de encontrarse en cada país, pero pueden encontrarse respuestas creativas y aplicadas a la realidad nacional si se logra la implicación de todos los actores del país.
El proceso resulta esencial y la voluntad política también, ya que la oposición más dura provendrá precisamente de los gobiernos que en la actualidad gozan de las rentas derivadas de los recursos naturales y que no tienen ningún incentivo a cambiar su situación.

¿Qué hay de las responsabilidades de los países desarrollados? ¿Cómo pueden ayudar?
Al fin y al cabo muchas veces son sus empresas las que sobornan y corrompen a los gobiernos de los países en desarrollo. Los estados de los países desarrollados no pueden cerrar los ojos ante los que hacen sus empresas.
Su papel en este dilema resulta de vital importancia sobre todo en cuanto a la regulación de las empresas que ayudan a la explotación de los recursos naturales. Algunos gobiernos junto con los organismos internacionales como el FMI están intentando incrementar la transparencia de las empresas petroleras. Esto es precisamente lo que Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas del Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido.
Finalmente, la comunidad académica también puede contribuir a este importante debate. En especial, convendría conocer de buenas prácticas internacionales sobre la adecuada gestión de los recursos naturales, desde su extracción hasta el gasto de los recursos ingresados por los gobiernos. También convendría un mayor conocimiento sobre las formas adecuadas de privatización y control de las empresas petroleras.
Así pues, existe un largo camino por recorrer en la mejora de la gestión de nuestros recursos naturales para permitir que los países se democraticen y desarrollen. Todos han de contribuir a la resolución del problema desde sus responsabilidades y conocimientos porque el coste de no resolverlo puede tener graves consecuencias sociales y económicas.
Joan Oriol Prats - "Gobernanza" - 26-Oct-2004